Wohlfahrtsstaat

aus: Kritisches Glossar Hilfen zur Erziehung. Düring, Diana et al. (Hrsg.) (2014)
Link zum Buch

Sachlich betrachtet, sind Wohlfahrtsstaaten Reaktionen des Staates auf die der kapitalistischen Wirtschaft innewohnende Tendenz zur Gefährdung einer eigenständigen Reproduktion der abhängig Beschäftigten. Durch die Zwangsvergesellschaftung von Lohnbestandteilen (in Form von Steuern oder Sozialversicherungen) monopolisiert der Sozialstaat die Mittel, die eingesetzt werden, damit lohnabhängige Erwerbstätigkeit stattfinden kann.

In der Diskussion über den Wohlfahrtsstaat lassen sich ein normativer und ein empirisch-analytischer Ansatz unterscheiden: Der normative Ansatz beschreibt den Wohlfahrtsstaat als ein politisches System, das als Gegengewicht zum Kapitalismus entstanden ist und das Ziel verfolgt, Bürgerinnen und Bürger gegen die Folgen der Konkurrenzgesellschaft abzusichern (bspw. Krankheit, Arbeitslosigkeit, Armut, Chancenungleichheit, Bildungsdefizite). Der Wohlfahrtsstaat sei dem Prinzip der Chancengleichheit und der Umverteilung des erwirtschafteten Wohlstandes verpflichtet und diene somit dem Schutz und der Förderung des gesamten wirtschaftlichen wie des sozialen Wohlergehens der Staatbürger. Nach dem englischen Soziologen Thomas H. Marshall (1950) ist der Wohlfahrtsstaat den Zielen Teilhabe und Inklusion verpflichtet und fördert und sichert auf diese Weise die Demokratie. Der normative Begriff des Wohlfahrtsstaates geht davon aus, dass der Staat den Kapitalismus zivilisiert und sich so zu einem (staatlich) organisierten Kapitalismus weiterentwickelt habe, der allen Bürgerinnen und Bürgern Rechtsgleichheit garantiert, die gesellschaftlichen Klassenstrukturen auflöst und dem Interessenausgleich zwischen Kapital und Arbeit dient. Der Wohlfahrtsstaat in Europa – so bspw. Habermas – habe „die sozial unerwünschten Folgen eines hoch produktiven Wirtschaftssystems tatsächlich weitgehend ausgeglichen“ und „zum ersten Mal die Einlösung des republikanischen Versprechens der gleichberechtigten Inklusion aller Bürger nicht behindert, sondern ermöglicht“. Aufgabe des Wohlfahrtsstaates sei es, „zur Verwirklichung einer sozial gerechten Gesellschaft“ beizutragen (Habermas 1999).

Die zentrale und wichtige Rolle des Staates für die Entwicklung und Zivilisierung der kapitalistischen Wirtschaft wird auch von Teilen der Wirtschaftswissenschaften betont. Insbesondere der Ökonom John Maynard Keynes (1883– 1946) hat mit der auf ihn zurückgehenden Nachfragetheorie die Wirtschafts- und Sozialpolitik moderner Wohlfahrtsstaaten nachhaltig beeinflusst. Der Keynesianismus lehrt, dass der Staat die Nachfrage nach Gütern und Dienstleistungen steuern und bei Konjunktureinbrüchen durch vermehrte Staatsausgaben die Wirtschaft wieder ankurbeln kann, und dabei soziale Folgen wie Arbeitslosigkeit vermeiden oder lindern kann. Nach Keynes kann es – entgegen der vorherrschenden neoklassischen Lehrmeinung – in einer Marktwirtschaft auch zu andauernder Unterbeschäftigung bzw. Arbeitslosigkeit kommen. Da Marktwirtschaften keine Vollbeschäftigung garantieren können, muss es eine staatliche Wirtschaftspolitik geben. Keynesianische Wirtschaftspolitik geht davon aus, dass die gesamtwirtschaftliche Nachfrage höchst instabil ist, da steigende Einkommen nicht automatisch in den Konsum fließen. Menschen arbeiten nicht nur, um Konsumwünsche zu befriedigen, sondern auch, um Ersparnisse und Vermögen zu schaffen. Marktgesteuerte Volkswirtschaften können durch negative Erwartungen von Kapital und Arbeit (Vorsorgesparen, Unterlassen von Investitionen, Arbeitsplatzabbau) unausgelastet sein und allein durch Preiseffekte (sinkende Preise für Güter, Zinssätze, Löhne) nicht genügend stabilisiert werden. Da die Wirtschaft keine von der übrigen Gesellschaft unabhängige Sphäre darstellt, kann sie auch durch gezielte Intervention von außen (Fiskalpolitik) beeinflusst werden: durch Preisgestaltung, Lohnentwicklung, staatliche Investitionen, Beihilfen für bestimmte Wirtschaftssektoren. Durch Wirtschaftspolitik kann der Staat Nachfragesteuerung betreiben und somit die Konjunktur wieder ankurbeln. Nach Keynes Theorie sollte der Staat eine antizyklische Fiskalpolitik betreiben, indem er die durch Krisenintervention entstehenden öffentlichen Defizite und Schulden (deficit spending) durch vermehrte Steuereinnahmen in prosperierenden Phasen ausgleicht. Der „keynesianische Wohlfahrtsstaat“ (Jessop) kennzeichnet sich auch durch die Bereitstellung von Instrumenten der sozialen Sicherung, die nicht nur auf gefährdete und bedürftige Gruppen konzentriert sind, sondern sich auf die gesamte Bevölkerung beziehen (Ullrich 2005). Durch den Anspruch, mittels nachfrageorientierter Wirtschaftspolitik Konjunktureinbrüche beherrschen zu können, ist der Keynsianismus eine normative Theorie, aus deren Sicht der Wohlfahrtsstaat sowohl der Wirtschaft als auch der Gesellschaft dient. – Die normativen Theorien des wohlfahrtsstaatlichen Kapitalismus in Ökonomie und Soziologie sehen im Staat (Verfassung, Recht und Verwaltung) eine Art Bollwerk, das dauerhaft sowohl die konjunkturellen wie auch die sozialen und kulturellen Folgen kapitalistischen Wirtschaftens, wenn schon nicht brechen, so doch zumindest abmildern kann.

Die empirische Wohlfahrtsstaatforschung fragt danach, welche Systeme sozialer Sicherung sich in den Nationalstaaten entwickelt haben und wie sich diese aufgrund welcher Ursachen ändern. Im Mittelpunkt steht dabei i. d. R. der Vergleich des Umfangs und der Leistungstiefe des nationalstaatlichen Transfersystems (Rentenversicherung, Sozialhilfe, Arbeitslosenversicherung, Krankenversicherung und Gesundheitssystem) wie des Systems sozialer Dienstleistungen. Auch das Bildungs- und Ausbildungssystem kann – wie seit jüngster Zeit verstärkt – Teil der empirischen Wohlfahrtsstaatsforschung sein. Zur vergleichenden empirischen Wohlfahrtsstaatsforschung gehört auch die Beschäftigung mit den Finanzierungsgrundlagen wohlfahrtsstaatlicher Leistungen, bspw. mit der Frage, ob der Wohlfahrtsstaat primär über Steuern oder über eine paritätische Sozialversicherung (getragen von Kapital und Arbeit) abgesichert wird.

Die Ursprünge des empirischen Wohlfahrtsstaatsbegriffs lassen sich nach Karl Polanyi (1944) auf die im Laufe des 19. Jh. entstandenen staatlichen Regulationen in England zurückführen, die als Gegenmaßnahmen eines die eigene gesellschaftliche Reproduktionsbasis gefährdenden Wirtschaftssystems gedeutet werden. Die Einführung des Sozialversicherungssystems in Deutschland des ausgehenden 19. Jahrhunderts (Bismarck’sche Sozialreformen) markiert in der empirischen Wohlfahrtsstaatsforschung den Ausgangspunkt kontinentaleuropäischer Wohlfahrtsstaatlichkeit.

Der Wohlfahrtsstaatsforschung lag lange Zeit das vom dänischen Soziologen Gøsta Esping-Andersen (1990) entwickelte Modell verschiedener Wohlfahrtsstaatsregime zugrunde. Esping-Anderson unterscheidet drei wohlfahrtsstaatliche Regime: das sozialdemokratische, das konservative bzw. korporatistische und das liberale Regime. Der sozialdemokratische Typus des Wohlfahrtsstaates wurde damals durch die skandinavischen Länder repräsentiert, der korporatistisch-konservative Typus durch Deutschland und Frankreich, der liberale Typ durch den anglo-amerikanischen Wohlfahrtsstaat. Das Modell des Wohlfahrtsregimes sollte zum Ausdruck bringen, dass der Wohlfahrtsstaat westlicher Prägung verschiedene Ausformungen erfahren hat und sich danach unterscheiden lässt, in welchem Umfang und unter welchen Voraussetzungen er wem welche Leistungen und Hilfen gewährt. Der Wohlfahrtsstaat ist auch hier – dadurch gibt es starke Überschneidungen mit der normativen Theorie des Wohlfahrtsstaates – ein Instrument zur Korrektur sozialer Ungleichheiten und kennzeichnet sich insbesondere durch das Merkmal der Dekommodifizierung, d. h.: der Staat entwickelt sich zum Wohlfahrtsstaat in dem Maße, wie er soziale Staatsbürgerrechte gewährt (T. H. Marshall), insbesondere das Recht auf materielle Hilfen im Falle von Arbeitslosigkeit. Der Sachverhalt der Dekommodifizierung beschreibt die durch den Wohlfahrtsstaat westlicher Prägung geschaffene Möglichkeit, sich den Marktkräften entziehen und auch ohne Erwerbsarbeit ein Auskommen haben zu können, also ohne Marktteilnahme einen sozial akzeptablen Lebensstandard aufrechtzuerhalten. Dekommodifizierende Rechte (das sind Ansprüche, die nicht durch Arbeitsleistungen im Marktsystem erworben wurden) sind typisch für Wohlfahrtsstaaten, so die vergleichende Wohlfahrtsstaatsforschung bis vor Kurzem. Insbesondere die Sozialfürsorge habe sich in den Nachkriegsjahrzehnten in Europa zu einem System entwickelt, in dem vorrangig der Bedarf und nicht die zuvor erbrachten Arbeitsleistungen Grundlage des Sozialtransfers ist. – Die von Esping- Andersen (1990) herausgearbeiteten Merkmale des Wohlfahrtsstaates der Nachkriegsjahrzehnte, der den Bürgern und Bürgerinnen soziale Rechte zuerkennt und ihre Nachfragerolle unabhängig von ihrem ökonomischen Status mit Transferleistungen (Geld) stärkt, werden durch die Sozialpolitik der Gegenwart in allen Ländern einer grundlegenden Revision unterzogen.

Wohlfahrtsstaatliche Um- und Abbauarbeiten lassen sich verstärkt seit Beginn der 1990er-Jahre beobachten, seitdem von der europäischen Sozialdemokratie die Programmatik des effizienzorientierten Umbaus des Sozialstaates verfolgt wird. International ist diese Programmatik unter dem Begriffs des „Dritten Weges“ bekannt geworden. Der „Dritte Weg“ der Sozialdemokratie in Europa stellt ein sozialdemokratisches Reformprojekt dar, das einen Mittelweg zwischen sozialistisch-sozialdemokratischen und liberal-konservativen Werten und Ansätzen, „zwischen links und rechts“ (Giddens), bietet. Die Programmatik Aktivierender Staat stellt die deutsche Variante des sog. Dritten Weges der europäischen Sozialdemokratie dar.

Dritter Weg und Aktivierender Staat integrieren Reformkonzepte, die OECD und EU-Kommission schon länger propagieren, insbesondere eine stärkere Markt- und Wettbewerbsorientierung der nationalstaatlichen Volkswirtschaften, Steuersenkung, Privatisierung, eine rigorose Angebotspolitik sowie das Schaffen von Märkten in staatlich regulierten Bereichen (Bildung, Soziales, Gesundheit, Öffentliche Verwaltung). Deregulierung und Liberalisierung sind zentrale Bestandteile des sozialdemokratischen Reformprojektes, die sozialen Sicherungssysteme sollen dabei aber nicht abgeschafft, sondern umgebaut werden: Die sozialen Sicherungssysteme sollen neuen Regeln und Zielsetzungen angepasst werden, so dass sie weiterhin finanzierbar bleiben, was nicht ohne Leistungsabbau machbar ist. Die Programmatik des Aktivierenden Staates enthält im Kern ein gesellschaftliches Ordnungs- und Sozialmodell, das den durch OECD und EU schon seit Längerem gewollten und forcierten Standortwettbewerb aktiv annimmt und ein dem Wettbewerb adäquates Sozialmodell entwickelt, um Wirtschaftsstandorte für Investoren attraktiv zu machen, die Lohnkosten der Unternehmen wettbewerbsfähig zu halten und die öffentlichen Ausgaben nicht weiter ansteigen zu lassen. Der Aktivierende Staat ist ein Staat, der Wirtschaftswachstum und internationale Konkurrenzfähigkeit in den Mittelpunkt staatlicher Politik stellt und dabei Sozialpolitik – ganz im Sinne der ordoliberalen Freiburger Schule – als Bestandteil der Wirtschaftspolitik sieht, was eine strikte einnahmenorientierte Ausgabenpolitik zur Folge haben muss. Die Programmatik des Aktivierenden Staates ist eine Politik zur Entfesselung der kapitalistischen Wirtschaft und dementsprechend wird die Herstellung von Beschäftigungsfähigkeit (employability) in den Mittelpunkt aller sozialstaatlichen Maßnahmen gerückt. Um die Wettbewerbsfähigkeit der Nationalstaaten in der EU forciert zu entwickeln und um Europa international zum führenden „wissensbasierten Wirtschaftsraum“ zu machen, soll der Wohlfahrtsstaat in Europa so umgebaut werden, dass er diesen Prozess flankieren kann. Ziel der EU ist es, die Mitgliedsstaaten anzuhalten, ihre sozialen Sicherungssysteme so zu restrukturieren, dass „(a)lle in Europa lebenden Menschen (…) die Chance haben, sich an den gesellschaftlichen Wandel anzupassen“ (EU 2000: 3). Die Ausformung eines sozialinvestiven Sozialstaats, der Bildung als „lebenslanges Lernen“ und primär als beschäftigungsorientierte Ausbildung definiert, Beschäftigungsstrategien entwickelt und die Beschäftigungsfähigkeit (employability) der Bevölkerung zum Primat der Politik erhebt, ist gegenwärtig überall in Europa registrierbar.

Aktuell lässt sich registrieren (Dindeldey/Rothgang 2009), dass neue Steuerungskonzepte (Governancemodi) zunehmend die nationalstaatliche Wohlfahrtsproduktion bestimmen (bspw. Markt- und Wettbewerbselemente, Selbstverantwortung, Kooperation) und überall ein massiver Sozialstaatsumbau registrierbar ist, dieser Umbau aber auch im Rahmen der nationalstaatlichen Entwicklungspfade vonstatten geht. Überall in den europäischen fortgeschrittenen Wohlfahrtsstaaten ist deshalb ein „Hybridisierungsprozess“ feststellbar: der Wohlfahrtsstaat heute wird mittels verschiedener Governancemodi koordiniert. Feststellbar ist ebenfalls, dass es in allen Leistungsbereichen einen merklichen Rückzug des Sozialstaates aus der Leistungserstellung gibt, sich dieser aber im Gegenzug neu als Gewährleistungsstaat positioniert und die Zusammenarbeit mit privaten Akteuren, insbesondere privaten Sozialunternehmen (social entrepreneurship) sucht. Auf Ebene der Politikprozesse lässt sich beobachten, dass transnationale Organisationen wie die EU oder die OECD zunehmend als Transmissionsriemen für neue sozial- und bildungspolitische Ideen und Zielsetzungen dienen und z. T. bis in die Implementation hinein mitwirken und somit Funktion und Struktur der nationalen Wohlfahrtsstaaten mitbestimmen. Feststellbar ist auch (Dahme/Wohlfahrt 2012), dass sich eine Sozialpolitik entwickelt hat, die vor allem die (Aus-)Bildungs- und Beschäftigungsförderung in den Vordergrund stellt, den „re-entry“ arbeitslos Gewordener in den Mittelpunkt rückt. Sozialpolitik und Wohlfahrtsstaat sind ganz offensichtlich Teile des Wettbewerbprojekts, was durch die sozialpolitische Semantik lange verschleiert wurde. Dieser Megatrend der Sozialpolitik wird deshalb neuerdings auch wieder als Prozess der „Rekommodifizierung“ analysiert (vgl. Dingeldey/Rothgang 2009). Aufgabe des neuen europäischen Sozialstaatsmodells ist es, „lebenslanges Lernen“ als Voraussetzung der „employability“ zu verstehen und zu einer öffentlichen Angelegenheit zu erheben. Es ist absehbar, dass die bislang schon stark ausgeprägten Konvergenzen (auch im Bereich der sozialen Dienste) an Stärke zunehmen werden, vor allem, wenn sich aufgrund des europäischen Fiskalpaktes die Rahmenbedingungen für die Finanzierung der Sozialen Arbeit weiter verschlechtern werden und das europäische Projekt sozialen Unternehmertums (die Förderung privater Sozialunternehmen und Schaffung von Marktzugang) sich noch verstärken wird. Teilhabe, Inklusion und das Schaffen wohlfahrtsstaatlich organisierter „Ruhezonen“, zentrale Narrative der Wohlfahrtsstaatssemantik, sollen nach dem Konzept der aktivierenden und sozialinvestiven Sozialpolitik neu bestimmt werden.

Sowohl der normative als auch der empirisch-analytische Ansatz versuchen, den Wohlfahrtsstaat als eine Art Gegengewicht zum kapitalistischen Wirtschaften zu bestimmen. Die aktuelle wohlfahrtsstaatliche Entwicklung zeigt, dass es sich hier um Ideologeme handelt. Die These der Dekommodifizierung, die von beiden Ansätzen vertreten wird, erweist sich vor dem Hintergrund von Austeritätspolitik mit massenhafter Arbeitslosigkeit und sozialstaatlich flankierter Senkung von Lohnkosten als wenig stimmig. Aber war es nicht immer schon genuine Aufgabe des Wohlfahrtsstaates, Konkurrenzverlierer für die Wiederteilnahme an der Konkurrenz fit zu machen, d. h. sie „unter Wettbewerbsdruck“ zu setzen und „der Disziplin der Märkte“ zu unterstellen statt „solidarisch finanzierte Ruheräume“ (Streeck 1998: 45) zu organisieren?

Literatur

• Dahme, H.-J./Wohlfahrt, N. (2012): Produktionsbedingungen Sozialer Arbeit in Europa. Baltmannsweiler.
• Dingeldey, I./Rothgang, H. (2009): Governance Of Welfare State Reform. A Cross National and Cross Sectoral Comparison of Policy and Politics. Cheltenham.
• Esping-Andersen, G. (1990): The Three Worlds of Welfare Capitalism. Cambridge.
• Habermas, J. (1999): Der europäische Nationalstaat unter dem Druck der Globalisierung. In: Blätter für deutsche und internationale Politik, Heft 4, S. 425–436.
• Marshall, T. H. (1992): Bürgerrechte und soziale Klassen. Zur Soziologie des Wohlfahrtsstaats. Frankfurt a. M.
• Polanyi, K. (1978): The Great Transformation. Frankfurt a. M.
• Streeck, W. (1998): Einleitung. In: ders. (Hg.): Internationale Wirtschaft, nationale Demokratie. Frankfurt a. M., S. 11–58.
• Ullrich, C. G. (2005): Soziologie des Wohlfahrtsstaates. Frankfurt a. M.